Referendum in Italia: origini, evoluzione e importanza democratica

Che cos’è un referendum

Il referendum è una votazione nella quale il corpo elettorale viene chiamato a esprimersi direttamente su una questione determinata.
Rappresenta una forma di democrazia diretta, perché la decisione non viene affidata esclusivamente agli organi rappresentativi, come il Parlamento, ma coinvolge direttamente gli elettori.

Questo non significa che il referendum sostituisca la democrazia parlamentare.
Nell’ordinamento italiano i due strumenti convivono. Il Parlamento approva le leggi e le revisioni della Costituzione, mentre il referendum può intervenire nei casi e secondo le procedure stabilite dalla Carta costituzionale.

Il significato del voto dipende dalla formulazione del quesito.
Nel referendum abrogativo, votare “Sì” significa chiedere la cancellazione totale o parziale della normativa indicata. Votare “No” significa invece mantenerla in vigore.

Nel referendum costituzionale, il “Sì” esprime l’approvazione della legge costituzionale già deliberata dal Parlamento, mentre il “No” ne impedisce la promulgazione.
È quindi necessario leggere il quesito senza attribuire automaticamente alle due opzioni un significato politico generale.

Referendum in breve

Il sistema italiano comprende principalmente:

• il referendum abrogativo, finalizzato a eliminare una legge o un atto avente valore di legge, integralmente o in parte;
• il referendum costituzionale, con il quale gli elettori approvano o respingono una legge di revisione della Costituzione;
• i referendum territoriali, previsti in relazione a determinate modifiche di Regioni, Province e Comuni;
• i referendum consultivi, disciplinati soprattutto a livello regionale o locale per conoscere l’orientamento degli elettori.

Quali tipi di referendum esistono in Italia

Nel diritto costituzionale il referendum non costituisce un meccanismo unico e sempre uguale a sé stesso. Ogni tipologia presenta una propria procedura e produce effetti differenti.

La distinzione è importante anche perché consente di comprendere se il risultato sia direttamente vincolante, se debba essere raggiunto un quorum e quali soggetti possano promuovere la consultazione.

Il referendum abrogativo

Il referendum abrogativo è disciplinato dall’articolo 75 della Costituzione.
Serve a deliberare l’abrogazione totale o parziale di una legge o di un atto avente valore di legge. Può essere richiesto da:

• almeno 500.000 elettori;
• cinque Consigli regionali.

Non può invece riguardare qualsiasi materia.
La Costituzione esclude espressamente le leggi tributarie e di bilancio, quelle di amnistia e indulto e le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali.

Perché la proposta di abrogazione venga approvata devono verificarsi due condizioni:

1. deve partecipare alla consultazione la maggioranza degli aventi diritto al voto;
2. i voti favorevoli all’abrogazione devono superare quelli contrari.

Il semplice raggiungimento del quorum, pertanto, non determina automaticamente l’abrogazione. Se partecipa più della metà degli elettori ma prevale il “No”, la normativa rimane in vigore.

Allo stesso modo, se il “Sì” ottiene la maggioranza dei voti espressi ma non partecipa la maggioranza degli aventi diritto, il referendum non è valido e la legge continua ad applicarsi.

Il referendum costituzionale o confermativo

Il referendum previsto dall’articolo 138 riguarda le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali. Viene comunemente definito referendum costituzionale, confermativo oppure, in ragione della sua funzione, oppositivo.

A differenza del referendum abrogativo, non richiede il raggiungimento di alcun quorum. La consultazione è valida qualunque sia il numero dei partecipanti e conta esclusivamente la maggioranza dei voti validamente espressi.

Se prevale il “Sì”, la legge costituzionale può essere promulgata. Se prevale il “No”, il testo approvato dal Parlamento non entra in vigore.
Le schede bianche e nulle non concorrono al calcolo della maggioranza, perché l’articolo 138 considera i voti validamente espressi.

Il referendum non può però essere sempre richiesto.
Se la legge costituzionale viene approvata, nella seconda votazione, da entrambe le Camere con la maggioranza dei due terzi dei rispettivi componenti, il procedimento si conclude senza consultazione popolare.

I referendum territoriali

La Costituzione prevede consultazioni popolari anche per determinate variazioni territoriali.

L’articolo 132 disciplina, tra le altre ipotesi:

• la fusione di Regioni esistenti;
• la creazione di nuove Regioni;
• il distacco di Province o Comuni da una Regione e la loro aggregazione a un’altra.

L’articolo 133 riguarda invece la modifica delle circoscrizioni provinciali e l’istituzione di nuovi Comuni o la variazione delle loro circoscrizioni.

Queste consultazioni non coincidono con il referendum abrogativo nazionale. Si inseriscono in procedimenti complessi che coinvolgono le popolazioni interessate, gli enti territoriali e, a seconda dei casi, il Parlamento o la Regione.

I referendum consultivi regionali e locali

Il referendum consultivo consente di conoscere l’orientamento degli elettori su una determinata questione, senza produrre necessariamente un effetto giuridico diretto equivalente all’abrogazione di una legge.

Questa forma di consultazione è prevista soprattutto dagli statuti regionali e dai regolamenti degli enti locali.
Oggetto, quorum, soggetti promotori e conseguenze del voto possono quindi variare in base alla normativa applicabile.
Il risultato assume normalmente un forte valore politico e istituzionale, ma non sempre obbliga automaticamente l’organo competente ad adottare una specifica decisione.

Quorum: quando un referendum è valido

Il termine quorum indica la soglia di partecipazione necessaria affinché una consultazione produca validamente i propri effetti.

Nel referendum abrogativo nazionale è richiesto il cosiddetto quorum strutturale o partecipativo: deve recarsi alle urne la maggioranza degli aventi diritto al voto.
Una volta raggiunta questa soglia, l’abrogazione viene approvata se il “Sì” ottiene la maggioranza dei voti validi.

Si possono quindi verificare tre situazioni:

• il quorum viene raggiunto e prevale il “Sì”: la norma viene abrogata;
• il quorum viene raggiunto e prevale il “No”: la norma rimane in vigore;
• il quorum non viene raggiunto: la consultazione non produce l’abrogazione, indipendentemente dal rapporto tra “Sì” e “No”.

Nei referendum costituzionali non è invece prevista una soglia minima di partecipazione.
Questo significa che l’astensione non impedisce la validità della consultazione. Il testo viene approvato se i voti validi favorevoli superano quelli contrari.

La differenza incide anche sulle strategie politiche. In un referendum abrogativo, chi vuole mantenere la normativa può votare “No”, ma può anche invitare gli elettori a non partecipare per impedire il raggiungimento del quorum.
Nel referendum costituzionale, invece, l’astensione non favorisce direttamente nessuna delle due opzioni, perché l’esito dipende solo dai voti validi.

Come si promuove un referendum

La procedura cambia a seconda che si tratti di un referendum abrogativo o costituzionale.
In entrambi i casi non è sufficiente formulare una proposta politica. La richiesta deve rispettare condizioni, termini e controlli stabiliti dalla Costituzione e dalla legge 25 maggio 1970, n. 352, che disciplina i referendum costituzionali, quelli abrogativi e l’iniziativa legislativa popolare.

La procedura prevista dalla legge n. 352 del 1970

Per il referendum abrogativo di iniziativa popolare, i promotori devono depositare il quesito e raccogliere almeno 500.000 sottoscrizioni valide.

Le firme devono essere accompagnate dai dati necessari a identificare il sottoscrittore e devono rispettare le modalità di autenticazione e certificazione previste dalla normativa.
La legge disciplina inoltre la presentazione della richiesta, i termini, i controlli e gli adempimenti successivi.

La raccolta delle firme non garantisce automaticamente lo svolgimento della consultazione. Prima dell’indizione sono previsti due livelli distinti di controllo:

• la verifica della regolarità della richiesta;
• il giudizio sull’ammissibilità costituzionale del quesito.

Una volta superati questi controlli, il referendum viene indetto con decreto del Presidente della Repubblica secondo le modalità e le tempistiche stabilite dall’ordinamento.

I controlli della Corte di cassazione e della Corte costituzionale

L’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, verifica la regolarità della richiesta, delle sottoscrizioni e degli adempimenti procedurali.

La Corte costituzionale valuta invece l’ammissibilità del referendum abrogativo.
Il controllo non riguarda l’opportunità politica della proposta, ma la sua compatibilità con la Costituzione e con i criteri elaborati dalla giurisprudenza costituzionale.

Il quesito deve essere, tra l’altro:

• chiaro;
• omogeneo;
• semplice;
• coerente;
• completo;
• idoneo a realizzare l’effetto abrogativo dichiarato.

Lo scopo è consentire all’elettore di compiere una scelta comprensibile e univoca.
Un quesito che unisce materie eterogenee oppure determina una disciplina residua incoerente può essere dichiarato inammissibile.

La Corte verifica inoltre che il referendum non riguardi le materie espressamente escluse dall’articolo 75 o altre disposizioni strettamente collegate a norme costituzionalmente sottratte all’abrogazione popolare.

Come si arriva a un referendum costituzionale

Il procedimento di revisione della Costituzione è più complesso rispetto all’approvazione di una legge ordinaria.

Ciascuna Camera deve approvare il medesimo testo due volte, con un intervallo non inferiore a tre mesi tra la prima e la seconda deliberazione. Nella seconda votazione è richiesta almeno la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.

Se in entrambe le Camere il testo raggiunge la maggioranza dei due terzi dei componenti, la legge può essere promulgata senza referendum.
Se invece ottiene almeno la maggioranza assoluta, ma non raggiunge i due terzi in entrambe le Camere, la legge viene pubblicata e, entro tre mesi, il referendum può essere richiesto da:

• un quinto dei membri di una Camera;
• 500.000 elettori;
• cinque Consigli regionali.

La legge sottoposta al voto non viene promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validamente espressi.

Referendum dal 1946 alla Costituzione repubblicana

La storia del referendum italiano precede la piena attuazione degli strumenti disciplinati dalla Costituzione.

Il 2 giugno 1946 gli elettori – donne comprese – furono chiamati a scegliere tra Monarchia e Repubblica e, nello stesso giorno, a eleggere i componenti dell’Assemblea Costituente. Fu un passaggio fondativo, perché affidò direttamente al corpo elettorale la scelta della forma dello Stato.

La consultazione rappresentò anche una tappa essenziale nell’estensione della partecipazione politica.
Per la prima volta le donne presero parte a una votazione politica nazionale. L’affluenza raggiunse l’89,1% dei 28.005.449 aventi diritto e tra i votanti si contarono quasi 13 milioni di donne.

La Repubblica ottenne 12.718.641 voti, pari al 54,3% dei voti validi, mentre la Monarchia ricevette 10.718.502 consensi, pari al 45,7%.
I risultati definitivi furono proclamati il 18 giugno 1946.
Il referendum istituzionale non era ancora regolato dagli articoli 75 e 138, che sarebbero entrati in vigore con la Costituzione repubblicana il 1° gennaio 1948.

Anticipava però una logica destinata a diventare centrale: alcune decisioni possono essere sottoposte direttamente agli elettori anziché essere definite esclusivamente nelle sedi parlamentari.
La Costituzione riconobbe quindi forme diverse di consultazione popolare. L’articolo 75 introdusse il referendum abrogativo, mentre l’articolo 138 inserì il voto popolare nel procedimento di revisione costituzionale.

Questi istituti rimasero tuttavia a lungo privi di una disciplina attuativa completa. La legge n. 352 fu approvata soltanto nel 1970 e il primo referendum abrogativo della Repubblica si tenne quattro anni dopo.

I referendum che hanno segnato la storia italiana

Dal 1974 il referendum è diventato uno degli strumenti attraverso i quali si sono espressi alcuni dei principali conflitti civili, sociali e istituzionali del Paese.
Non tutte le consultazioni hanno prodotto un cambiamento normativo. In alcuni casi gli elettori hanno confermato la disciplina esistente; in altri il “Sì” ha determinato l’abrogazione; in altri ancora il quorum non è stato raggiunto.

Il referendum sul divorzio del 1974

Il primo referendum abrogativo nazionale si svolse il 12 e 13 maggio 1974 e riguardò la legge che aveva introdotto il divorzio in Italia.
Il quesito chiedeva di abrogare la normativa. Di conseguenza, votare “Sì” significava eliminare la disciplina sul divorzio, mentre votare “No” significava mantenerla.

Prevalse il “No” e la legge rimase in vigore.
La consultazione dimostrò fin dal primo appuntamento come la formulazione abrogativa possa rendere meno immediata l’interpretazione delle due opzioni: il voto contrario al quesito rappresentava, in quel caso, una scelta favorevole alla conservazione della legge.

I referendum sull’interruzione di gravidanza del 1981

Nel 1981 gli elettori furono chiamati a pronunciarsi su due diverse proposte riguardanti la legge n. 194 del 1978 sull’interruzione volontaria di gravidanza.

Una richiesta mirava a restringerne fortemente l’applicazione, mentre un’altra proponeva un ampliamento della libertà di scelta. Entrambi i quesiti furono respinti.
Il caso mostra come più referendum possano riguardare la stessa legge, ma perseguire finalità opposte attraverso l’abrogazione di parti differenti della normativa.

I referendum sul nucleare del 1987

Nel 1987 tre quesiti riguardarono aspetti della politica energetica e nucleare.
Le consultazioni si svolsero nel contesto segnato dall’incidente di Černobyl’ dell’anno precedente.
Il successo delle proposte abrogative influì sulle successive decisioni politiche relative al programma nucleare italiano. Il referendum, tuttavia, non conteneva una domanda generale e diretta come “volete abolire il nucleare?”, ma interveniva su specifiche disposizioni legislative.

Questo dettaglio è importante: il significato politico complessivo di una consultazione può essere più ampio dell’effetto giuridico letterale prodotto dalle norme abrogate.

Le consultazioni elettorali del 1991 e del 1993

Nel 1991 il referendum sulla preferenza unica per l’elezione della Camera ottenne una larga maggioranza favorevole e superò il quorum.

Nel 1993 gli elettori si pronunciarono su otto quesiti, riguardanti, tra gli altri temi, il sistema elettorale del Senato, il finanziamento pubblico dei partiti, alcuni ministeri e determinate competenze amministrative.

La tornata del 1993 assunse un significato particolarmente rilevante nel contesto della crisi politica e istituzionale dei primi anni Novanta.
Il referendum sulla legge elettorale del Senato contribuì ad accelerare il passaggio verso un sistema prevalentemente maggioritario.

I referendum del 2011

Nel giugno 2011 gli elettori furono chiamati a votare su quattro quesiti riguardanti servizi pubblici locali, determinazione delle tariffe del servizio idrico, produzione di energia nucleare e legittimo impedimento.

Il quorum fu raggiunto e in tutti i quesiti prevalse il “Sì”.
La consultazione segnò il ritorno alla validità di un referendum abrogativo dopo numerose tornate nelle quali la partecipazione era rimasta sotto la soglia richiesta.

I referendum sulla giustizia del 2022

Il 12 giugno 2022 si votò su cinque quesiti relativi all’ordinamento giudiziario e alla giustizia: incandidabilità dopo una condanna, misure cautelari, separazione delle funzioni dei magistrati, valutazione dei magistrati e candidature al Consiglio superiore della magistratura.

La partecipazione rimase molto al di sotto della maggioranza degli aventi diritto. Poiché si trattava di referendum abrogativi, il mancato raggiungimento del quorum impedì a tutti i quesiti di produrre effetti.

I referendum abrogativi del 2025

L’8 e il 9 giugno 2025 gli elettori furono chiamati a pronunciarsi su cinque quesiti riguardanti la disciplina del lavoro e i requisiti temporali per la richiesta della cittadinanza italiana.

Anche in questo caso non fu raggiunto il quorum.
Le norme oggetto delle richieste rimasero pertanto in vigore, indipendentemente dalla prevalenza del “Sì” tra coloro che avevano partecipato.
La Corte costituzionale aveva dichiarato ammissibili i quesiti, valutandone anche chiarezza, omogeneità, coerenza e idoneità a realizzare l’effetto perseguito.

Il referendum costituzionale del 2026: un esempio recente di referendum confermativo

Uno degli esempi più recenti di referendum in Italia è quello costituzionale svolto il 22 e 23 marzo 2026, con il quale gli elettori sono stati chiamati a esprimersi sulla legge di revisione costituzionale recante «Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare».
La consultazione riguardava, tra gli altri aspetti, la separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e requirenti e l’istituzione di un’Alta Corte disciplinare per la magistratura.

Si trattava di un referendum costituzionale confermativo, previsto dall’articolo 138 della Costituzione.
A differenza del referendum abrogativo disciplinato dall’articolo 75, non era richiesto alcun quorum di partecipazione: il risultato sarebbe stato valido indipendentemente dall’affluenza e avrebbe prevalso l’opzione che avesse ottenuto la maggioranza dei voti validamente espressi.

Alla chiusura delle urne l’affluenza nazionale si è attestata intorno al 58,9% degli aventi diritto.
Lo scrutinio ha visto prevalere il “No” con il 53,8% dei voti, mentre il “Sì” si è fermato al 46,2%. Di conseguenza, la legge di revisione costituzionale non è entrata in vigore.

Questo referendum è un esempio particolarmente utile per comprendere il funzionamento delle consultazioni costituzionali italiane.
A differenza dei referendum abrogativi, nei quali l’astensione può incidere sul raggiungimento del quorum, nei referendum confermativi ogni voto espresso contribuisce direttamente all’esito finale della consultazione.

Il voto del marzo 2026 ha inoltre mostrato come il referendum continui a rappresentare uno strumento centrale della democrazia costituzionale italiana. Attraverso questo istituto, i cittadini possono essere chiamati a pronunciarsi direttamente sulle modifiche della Costituzione, intervenendo su temi che incidono sull’organizzazione dello Stato, sull’equilibrio tra i poteri e sul funzionamento delle istituzioni.

Per questo motivo, al di là dell’esito della singola consultazione, il referendum costituzionale conferma il ruolo della partecipazione popolare nei processi di revisione della Carta fondamentale.

Cosa succede dopo il risultato di un referendum

Gli effetti successivi alla consultazione dipendono dal tipo di referendum.

Se vince il “Sì” nel referendum abrogativo

Quando il quorum è raggiunto e prevalgono i voti favorevoli, le disposizioni indicate nel quesito vengono abrogate.
L’abrogazione non produce normalmente effetti retroattivi. La norma cessa di operare per il futuro, mentre restano da valutare secondo le regole generali i rapporti giuridici sorti durante la sua vigenza.

In alcuni casi il risultato può rendere necessario un intervento del Parlamento per coordinare la disciplina rimasta in vigore o colmare eventuali vuoti normativi.

Se vince il “No” nel referendum abrogativo

Se viene raggiunto il quorum ma prevale il “No”, la legge o la parte di legge oggetto del quesito rimane in vigore.

La consultazione esprime quindi una scelta favorevole alla conservazione della disciplina esistente.

Se non viene raggiunto il quorum

Quando un referendum abrogativo non raggiunge la partecipazione della maggioranza degli aventi diritto, la proposta non viene approvata.

I voti favorevoli e contrari vengono comunque conteggiati e possono assumere rilievo politico, ma non producono l’abrogazione della normativa.

Se vince il “Sì” nel referendum costituzionale

Se prevale il “Sì”, la legge di revisione costituzionale può essere promulgata dal Presidente della Repubblica, pubblicata ed entrare in vigore.

Il voto popolare completa quindi il procedimento iniziato in Parlamento.

Se vince il “No” nel referendum costituzionale

Se prevale il “No”, la legge non viene promulgata e la Costituzione rimane invariata nelle parti interessate dalla proposta.

Non essendoci quorum, questo effetto si produce qualunque sia il livello di affluenza.

La forza responsabile della decisione popolare

Il referendum rivela una verità spesso trascurata: la sovranità popolare non vive solo nel momento elettorale ordinario. Vive anche quando i cittadini sono chiamati a incidere direttamente su leggi, riforme e assetti istituzionali.
Per questo lo strumento richiede regole rigorose, linguaggio chiaro e consapevolezza civile.

Dalla scelta tra monarchia e repubblica alle consultazioni costituzionali più recenti, il referendum ha accompagnato passaggi decisivi della storia pubblica. Ha confermato diritti, respinto riforme, legittimato cambiamenti e mostrato i limiti della comunicazione politica.

La sua forza non dipende soltanto dal numero dei votanti. Dipende dalla qualità del rapporto tra istituzioni e cittadini. Quando il quesito viene compreso, il voto popolare rafforza l’ordinamento. Quando diventa plebiscito emotivo, impoverisce il confronto.

Un esempio emblematico resta il referendum del 1974 sull’abrogazione del divorzio in Italia. In Svizzera, dove il ricorso alla consultazione è frequente, si valorizza il dialogo continuo tra cittadini e governo. La democrazia matura non teme la decisione diretta: la prepara con precisione e responsabilità.